西方发达国家加强军民融合项目管理的主要做法

西方发达国家在推进军民融合发展进程中，十分重视加强军民融合项目管理，推动军民融合项目落地生效，产生良好的经济效益、军事效益和社会效益。学习借鉴西方发达国家的做法和有益经验，结合中国国情，提升军民融合项目管理水平和项目运作的效率，走出一条投入少、效益高的军民融合发展新路子。

一、发挥政府在军民融合项目管理中的主导作用

在西方发达国家，政府在军民融合项目管理中发挥主导作用，建立统筹决策机构和部门协调机制，充分发挥规划计划的导向作用，制定政策法规和相关制度，加强对军民融合项目实施的监督管理。

一是建立统筹决策和部门协调机制。在国家层面，西方发达国家通常依托总统办公室或由政府总理，统筹军民融合重大项目的决策。在西方发达国家，军民融合项目是国家行为和国家意志的反映，不是社会的自发行为和市场经济的自然产物，也不是国防部门或民用部门单方面的行为，需要依靠国家政策进行引导，发挥政府的主导作用，从国家层面进行统筹协调。例如，美国国家安全委员会、科学与科技政策办公室等在军民融合重大项目决策和管理中发挥了主导作用。美国国家安全委员会负责向总统提供与国家安全相关的内政、外交和军事方面的建议，统筹规划国防经济、有关国家安全所需的预算及资源、军民融合重大项目，从而使国防部门和其他政府部门更有效地合作；联邦总务署负责统一管理军民融合项目信息数据库、审核承包商资格以及与承包商、建立长期合作关系等；国家科技委员会根据国家利益和发展目标，统筹考虑军民两个领域的科技发展需求，协调制定联邦政府科技政策指南和军民融合重大科技项目，然后提请国会审议。对于军方、民用部门或者跨部门联合的科技计划，美国国家科技委员会要进行权衡协调，协助制定军民统筹的联邦政府科技计划。俄罗斯在国家层面负责统筹军民融合项目的机构，是总统担任主席的联邦安全委员会和总统科学技术政策委员会。在日本，则由内阁总理大臣负责审批军民融合重大项目建设。

在部门层面，西方发达国家都建立了部级协调机构，以加强部门之间资源的整合利用和有效衔接，对军民融合项目实施中的相关事宜进行统一协调。美国军民融合项目的部级协调机构，主要有国防技术与工业基础委员会、国防生产法委员会、核武器委员会和航空、航天技术委员会等。顶层一体化项目小组负责就遇到的项目管理问题，向军民融合项目决策部门提供咨询意见。为支持军民融合项目决策部门进行的计划决策审查，顶层一体化项目小组在预期评审前评估将要提交给阶段决策部门的信息和建议，并与有关部门负责军民融合项目的人员一起，向阶段决策部门建议是否按计划进行预期的评审。日本特别强调国防、军政部门之间跨部门的协同合作，专门成立了技术转移办公室和国防技术转轨委员会等权威机构负责统筹安排，协调推进军民融合项目。

二是发挥军民融合项目规划计划的导向作用。西方发达国家通过规划计划，实现军民融合项目军地之间的“无缝对接”；建立了较为完善的军民融合项目统筹协调机制，加强军民融合项目计划的统筹协调力度，以最大限度地减少重复建设，确保军民融合项目顺畅有序地推进。例如，美国科学与技术政策办公室制定军民科技计划，国会审议军民科技计划；国家科技委员会统筹协调军民科技计划的实施。近年来，美国通过各类军民一体化计划，加大对空间、网电、电子信息等军民两用高科技项目的扶持力度，以保持美国军事领域关键技术的绝对优势。俄罗斯政府批准了《俄联邦基础科研长期规划(2013－2020年)》，旨在恢复俄罗斯军民基础研究领域的世界领先地位，加大对军民融合重大科技项目的投入力度，确保在重点科技领域具有全球竞争力。

三是制定军民融合项目管理政策法规和相关制度。西方发达国家制定了一系列政策法规和相关制度来加强军民融合项目规划管理，规范军民融合项目的运行，形成了多层次、成熟完善的军民融合项目管理法律法规体系。美国军民融合项目管理的法律法规体系完备、层次分明，出台了《国防生产法》《国家动员法》《海运法》《军事交通法》等一系列法规制度。其中《国防生产法》规定了承担军民融合项目的企业必须优先履行军品合同、保障战略物资供应、扩大军品生产能力，以及建立军事科研与军工生产管理机构等。俄罗斯出台了一系列军转民政策法规，鼓励开展军民两用技术项目，使军民融合项目管理有法可依、有章可循。日本涉及军民融合项目管理的具体条款，主要有《防卫省设置法》《科学技术基本法》《合同法》等。

四是充分发挥行业协会的作用。美国通过建立军工行业协会，不仅能够促进军民之间的信息互联互通，同时还能够保护军民融合项目各参与主体的合法利益，并进一步影响军民融合项目的相关决策。美国政府注重立足于当前的现有体制来建立行业管理机构，这既有利于管理专业化的有处可循，也有助于军地各部门之间的优势互补，为加快推进军民一体化建设打下了良好基础。

五是加强对军民融合项目实施的监督管理。西方发达国家在军民融合项目实施的各个阶段，都有不同的机构、采用不同的方式对各方主体进行监督管理。通过企业绩效评估、建立不合格厂商目录等手段，有效降低企业违约、经营破产、产权变更、企业转产等给军民融合项目带来的风险。美国认为，项目管理方便了对军民融合项目的直接监督和统一控制，组织灵活，环境适应性强，能够集中力量解决问题。美国国防部和各军种都建立了承包商以往业绩信息系统，如以往业绩信息检索系统、承包商绩效评估报告系统、以往业绩信息管理系统、不合格承包商名录等。美国国防部从质量、成本、进度、管理和分包等方面对承包商进行绩效评估，评估等级分为优秀、良好、满意、合格和不合格等5个等级。一旦发现企业有贪污、盗窃、伪造、行贿受贿、弄虚作假、逃税或接受盗窃财物等违法行为，就将其纳入“不合格承包商目录”，在规定期限内该企业将失去承担军民融合项目的资格。近年来，美国国防部开始建设“承包商绩效跟踪系统”，跟踪企业在军民融合项目全寿命周期中的各种行为，确保企业始终处于国防部监控视线之内。

二、发挥军方在军民融合项目管理中的重要作用

在西方发达国家，军方在军民融合项目管理中发挥着重要作用，在明确需求、协同创新、共建共享等方面推动军民融合项目落地，提升军民融合项目运作的效率和整体效益。

一是论证和提报军民融合项目需求。西方发达国家的实践表明，军事需求对军民融合项目生成具有至关重要的牵引作用。通过规划－计划－预算管理体制，美军以军事需求为牵引，形成了军民融合项目需求论证规划体系。始于20世纪90年代中期的美国国防工业基础转型，就是基于军方提出的“网络中心战”“精确打击”“联合兵力投送”“一体化作战环境”等新型作战理念与军事需求而启动的。强烈持久的军事需求牵引有力助推了美国军事变革的步伐，也为美国国防工业注入了全新动力，造就了“硅谷”的繁荣和一大批军民两用技术产业的发展。

二是发挥一体化项目小组的作用。英国国防部通过建立一体化项目小组，实现由军民融合项目管理由职能型结构向项目型结构转型的目标。英国国防部国防装备与保障总署共有200多个一体化项目小组，每个一体化项目小组负责一个或多个军民融合项目的全系统全寿命管理，主要职责是根据当前现实的全寿命管理计划来描述军民融合项目；根据经费支出计划、升级和保障成本计划、风险和技术应用计划，在军民融合项目全寿命周期管理相关事务；完善军民融合项目的技术计划，以弥补技术差距；根据用户年度管理控制预算与新系统保障的十年规划来管理运营。法国国防部一体化项目小组从设计阶段就开始负责军民融合项目管理，包括负责为军民融合项目的各个阶段设置绩效管理目标；依据各类规范性文件来引导军民融合项目的进行；参与分析军民融合项目的运行、技术、财务和行政管理等方面的所有决策；负责对军民融合项目的总费用、期限和性能指标进行控制；管理和协调相应项目管理层的需求；负责军民融合项目全过程决策记录，向相关部门汇报军民融合项目的进展情况；负责军民融合项目的试验、鉴定与考核评价工作等。

三是推进军民科技协同创新。世界正进入新一轮以创新竞争为焦点的战略竞争期，发达国家纷纷从战略高度谋划和布局科技创新，以赢得优势、赢得未来。美军通过在国防部各部门、各研究机构“嵌入”知名企业家、从硅谷招募计算机科学家，遴选官兵到微软、亚马逊、Space X等科技企业见习等一系列举措进行军民科技协同创新，通过与军工大承包商建立加密的安全宽带网络等方式，实时推进和动态调整重大军民两用技术研发。俄罗斯、日本、欧盟国家等也在积极探索适应本国国情军情的军民科技协同创新模式。

四是对军民融合项目具有一票否决权。在西方发达国家，军方都参与了重大基础设施、重大科技项目的决策论证，并对项目贯彻国防需求提出明确要求。例如，英国政府规定，新建商船必须保证“在国家处于紧急状态时能方便、迅速地改造适合国防需要的军事运输和支援舰船“，商船建设必须经海军部长签字后方能实施。

三、发挥市场机制在军民融合项目管理中的基础性作用

西方发达国家注重发挥市场配置资源的决定性作用，理清政府与市场的边界，通过营造公平、公正、公开的竞争环境，充分调动军民融合项目参与各方的积极性和创造力，使“看得见的手”真正有效，“看不见的手”得以充分施展。

一是促进军民融合项目的充分竞争。西方发达国家在军民融合项目立项和实施过程中，遵循市场规律，充分发挥市场机制的作用，努力维持军民融合项目的竞争态势，逐步加大竞争性采购的比例，尽可能防止垄断。美国国防部发布的新版《联邦采办条例》中，要求重大装备采办项目必须有两个或两个以上的承包商制造样机并开展样机竞争；《武器系统采办改革法》法案中提出，确保在装备采办项目全寿命过程中的主承包商或分包商层次拥有保证竞争的措施，或提供竞争选择。近年来，美国国防部简化武器装备研发和采购流程，提高绩效与经济可承受度，即通过下放装备采办权限、减少管理层级和繁冗程序来提升军民融合项目运作的效率，加快前沿技术的应用；通过加强国防部装备采办人员与企业互动，将社会最新技术和理念融入装备采办的实践。法国提出除核武器以外，要在欧洲范围开展充分竞争，以便购买最有价值的产品。

二是积极扶持中小企业参与军民融合项目。西方发达国家认为，创新已经逐渐从成熟的大企业转移到中小企业，中小企业掌握着最前沿的理论、最核心的知识和最专业的技术。因此，西方发达国家通过整合供应链上的中小企业，构建多种形式的并行创新网络，为军民融合项目提供源源不断的新方法、新技术和新手段。美国制定了《小企业法》《中小企业技术创新开发法》《小企业经济政策法》《小企业贷款法》等扶持中小企业参与军民融合项目的法规。同时，还配套了落实中小企业参与军品市场竞争的扶持基金和政策，如筹措技术研究开发资金、发放研究开发资金、资助研究开发资金，对研究开发品优先订货，开放政府实验室和研究机构，推行中小企业特殊培育制度等。根据新一代美国联邦政府采购数据库中的数据，目前小企业承担的新兴战略领域项目约占国防部项目总数的20%以上。美国航天航空局、空军等部门从项目、资金、技术、科研条件等多个方面扶持SpaceX公司，使其迅速成为商业航天领域的重要承包商。通过这些措施，极大激发了中小企业的积极性，推动中小企业参与军民融合项目的市场竞争。

三是推进军民融合项目共建共享。西方发达国家在信息网络、通用光缆、无线通信和卫星通信等军民融合项目中实现了军民共建、共享和共用。统计资料表明，美、英、德等国家的军队信息化建设，80%以上的资源来自民用信息资源。美国超过95%的全球信息栅格传输服务是由民营部门提供的，许多网络管理服务也由非国防部机构来承担。美国“棱镜”计划就是依托民用网络，实时跟踪、监听、提取和分析用户信息，为美国政府和军方服务。美国军方与政府部门正在共同建设用于网电空间作战能力试验与评估的“国家网电靶场”和用于存储、过滤、处理和分析的海量网络数据的“高性能计算中心”。俄罗斯正在将数据库、数据库管理和应用技术以及信息远程通信系统和网络统一在一起，构建统一的信息空间，实现军民共建共享共用。

（转发本公众号文章，请注明来源于上海市军民融合发展研究会公众号）